A PEC 65: Independência Financeira ou Fragmentação Orçamentária?

Uma proposta de emenda constitucional promete dar autonomia financeira ao Banco Central. Na prática, abre um buraco de dezenas de bilhões de reais no orçamento.

Em outubro de 1993, fui incumbido pelo então ministro Fernando Henrique Cardoso de redigir as notas que se tornariam a Exposição de Motivos 395 para a criação da URV e o Real. Volto a essas notas porque o vício que se tentava combater naquele momento, o “irrealismo orçamentário”, está de volta, disfarçado de reforma técnica para garantir a independência financeira do Banco Central.

A Proposta de Emenda Constitucional, PEC 65/2023, foi aprovada na Comissão de Constituição e Justiça do Senado e o relatório do senador Plínio Valério agora segue para aprovação no plenário. Poucos fora do universo de política monetária dela tomaram conhecimento. Tem sido defendida sobretudo por economistas do mercado financeiro. Se aprovada colocaria o Banco Central estruturalmente do lado dos que ganham com a alta dos juros. Seus defensores são também os mais vocais críticos da “irresponsabilidade fiscal”, o que é uma estranha contradição, pois a aprovação da PEC 65 seria um retrocesso institucional com potencial para custar dezenas de bilhões de reais por ano aos cofres públicos.

Garantir uma dotação orçamentária compatível com as funções do Banco Central pode fazer sentido. Interesses espúrios podem se utilizar da necessidade de aprovação orçamentária para pressionar o BC. Nos últimos anos, o Cade e a CVM, dois órgãos públicos da mais alta relevância para a regulação financeira, foram preteridos no orçamento e administrativamente abandonados. Ocorre que a PEC 65, é uma emenda constitucional que além de desnecessária, mal redigida e confusa, tem implicações institucionais e fiscais perversas.

A proposta tira o Banco Central do Orçamento da União, estaria fora da LDO, fora da LOA, fora do processo orçamentário normal do país. Em vez de uma autarquia, o BC passaria a ser uma “entidade pública de natureza especial, com regime jurídico próprio de autoridade monetária”, uma excrescência que será fatalmente fonte de litígio. E, mais importante: seu custeio passaria a vir de “receitas próprias”, especificamente da senhoriagem.

A senhoriagem é originalmente a receita do emissor da moeda, cobrada pelo soberano ou pelo senhor feudal para cunhar o metal, ouro ou prata, transformando-o em moeda de curso legal. A moeda de curso legal é um “serviço público” pelo qual o Estado pode eventualmente cobrar. O termo foi adaptado do tempo da moeda metálica para a moeda fiduciária de hoje. Passou a ser entendido como o benefício do emissor da moeda, o Estado, pelo fato da moeda ser um passivo não remunerado, uma dívida pública que não paga juros. Assim entendido, a senhoriagem, como propõe a PEC 65, pode ser estimada como a taxa de juros da dívida pública aplicada ao estoque de moeda não remunerada.

É importante salientar que a senhoriagem é a estimativa de um benefício para o Estado pelo fato de emitir moeda, um passivo sobre o qual não incide juros. Não gera caixa, não é efetivamente uma receita, mas um ganho relativo ao custo de oportunidade de emitir dívida. Além de considerar como fonte de financiamento do Banco Central algo que não é uma receita efetiva para o Estado, para o seu cálculo, a PEC 65 computa as reservas bancárias como parte do passivo não remunerado do BC. No passado, eram incluídas na Base Monetária não remunerada, hoje, as reservas no BC pagam juros, já não são, de fato, um passivo gratuito do Estado. Só o papel-moeda em poder do público continua sendo, efetivamente, um passivo pelo qual o Estado não paga juros.

Ao incluir as reservas remuneradas na conta, a PEC 65 superestima o valor da senhoriagem. Em números redondos: a base monetária hoje soma cerca de R$ 440 bilhões, mas o papel-moeda em poder do público — a parcela que de fato representa ganho de oportunidade para o Estado — é de apenas R$ 370 bilhões. Aplicando a Selic (14%) sobre a definição inflada, chega-se a R$ 61,6 bilhões, para cobrir despesas do BC que hoje somam cerca de R$ 5 bilhões. Ou seja: o texto abre espaço para o BC multiplicar seu próprio orçamento por um fator de 12, sem que isso passe por nenhum controle orçamentário do Congresso.

Uma vez fora do orçamento, o resultado do BC deixa de ser transferido ao Tesouro para abater a dívida pública, como determina a Lei de Responsabilidade Fiscal desde 2000. Como o BC não seria mais parte do Estado, sua carteira de títulos do Tesouro seria integralmente somada à dívida pública líquida, que teria seu valor contábil elevado em cerca de R$ 2,9 trilhões, ou 23% do PIB, sem que nada de substantivo tenha realmente mudado. A dívida líquida do setor público, hoje em 68% do PIB, saltaria para perto de 90%. Um aumento meramente contábil, mas que seria, com certeza, explorado pelos apologistas do “risco fiscal” para justificar uma ainda maior alta dos juros da dívida.

A PEC 65 cria adicionalmente um incentivo perverso permanente. Quando a Selic sobe, o custo da dívida pública sobe, mas a receita “própria” do BC, calculada sobre a mesma Selic, também aumentaria. Todos perdem com a elevação do custo de capital, com a redução do investimento produtivo e com o custo fiscal do serviço da dívida, mas o Banco Central estaria, institucionalmente, ao lado do mercado financeiro e dos detentores de títulos públicos, entre os que se beneficiam com a alta dos juros. Não é o tipo de alinhamento de incentivos que se quer de uma autoridade monetária, já submetida a um bombardeio dogmático pela manutenção do mais alto juro real do mundo.

Se o orçamento atual do BC é insuficiente para pagar e reter os quadros técnicos de que precisa, a resposta é simples: reavaliar os valores na LDO, como se faz com qualquer outro órgão do Estado. Não é preciso inventar uma nova categoria institucional, nem vincular a receita de um órgão público a um cálculo de senhoriagem mal definido.

As políticas monetária e fiscal sempre foram interligadas. No mundo contemporâneo, da moeda fiduciária e da taxa básica de juros como o principal instrumento do Banco Central, tornaram-se indissociáveis. No entanto, a teoria convencional continua a conceber a moeda e o regime fiscal como questões essencialmente independentes. O quadro institucional, as autoridades monetárias e fiscais, ainda reflete um universo conceitual e tecnológico do século passado. Não há provavelmente área onde a reforma do Estado seja mais urgente.

Diante das rápidas transformações tecnológicas e da sociedade, é urgente repensar a governança do Banco Central, da Secretaria do Tesouro e da Receita Federal. A digitalização do sistema de pagamentos, a drástica redução do uso da moeda física, assim como as reservas bancárias no Banco Central, remuneradas e abundantes, são fenômenos que exigem adaptação conceitual e institucional. É preciso pensar de forma racional e independente como prosseguir no aprimoramento do quadro institucional fiscal e monetário do país, um processo que teve início com a criação da Sumoc, no pós-Guerra, passou pela criação do BC, no início dos anos 1960, em seguida, pela criação da Secretaria do Tesouro com o fim da Conta Movimento, em 1986, pela Lei de Responsabilidade Fiscal no início deste século e pela autonomia operacional do Banco Central, em 2021

No entanto, a PEC 65 é um retrocesso, um exemplo dos vícios do patrimonialismo e do corporativismo, que procuram saquear o orçamento através da vinculação de receitas. Foi esse processo de feudalização do Estado, chamado de “um trágico quadro de fragmentação fiscal” na Exposição de Motivos do Real, que levou colapso fiscal e à inflação crônica das últimas décadas do século passado. Trinta anos depois, os mesmos vícios ressurgem na PEC 65. Sob pretexto de garantir os recursos necessários para que o Banco Central possa cumprir suas funções, retira mais uma fatia do Orçamento da União do seu processo legal. Sob pretexto de aperfeiçoamento institucional, o que está em jogo é a retomada do processo de vinculação de receitas, que nos levará inevitavelmente de volta a um “trágico quadro de fragmentação fiscal”.